Экспертный проект «Платформа нормализации» поставил перед российской публичной дискуссией крайне важный вопрос: как вернуть страну к нормальному развитию после войны, репрессий и разрушения правовых институтов.
В экономических частях программы, опубликованных в том числе в The Moscow Times, обсуждаются задачи переходного периода: раскрытие реального состояния бюджета, защита собственности, демобилизация, новый бюджетный договор с регионами. В политических частях, прежде всего в текстах Кирилла Рогова на Re: Russia, сформулирована «короткая повестка возвращения к нормальности»: прекращение войны, отмена конституционных поправок 2020 года, освобождение политзаключённых, восстановление конкурентных выборов.
В более широком смысле логика предполагает создание новых ограничителей власти.
Страх слабого государства
За этой программой стоит общий диагноз: российская катастрофа стала возможной не только из-за личных решений Путина, но и из-за институционального устройства режима, а именно централизации, уничтожения автономии парламента, судов, регионов и местного самоуправления. Узурпация выросла из вертикализации и деполитизации. Следовательно, возвращение к нормальности требует демонополизации власти.
Этот диагноз весьма убедителен. Но он не снимает вопрос, который демократическая программа должна проговорить прямо. Ослабление центра легко прочитывается сторонниками статус-кво как ослабление государства как такового, и именно эта совершаемая ими подмена работает в пользу поддержания текущего порядка. Эти сторонники активно пугают аудиторию возвращением в 1990-е, а любую демонополизация заранее представляют как распад страны.
«Платформа нормализации» исходит из того, что серьезная программа реформ потребует широкой коалиции — не только либеральной оппозиции, но и части бизнеса, гражданской бюрократии, региональных элит, профессиональных групп и, возможно, части силового аппарата. Без такой коалиции переход будет политически слабым, административно неуправляемым и уязвимым для реваншистских сил. Поэтому страх слабого государства имеет не только символическое, но и коалиционное значение. Для значительной части потенциальных участников перехода вопрос не в том, нужно ли России более подотчётное государство — на это можно ответить утвердительно. Вопрос стоит иначе: как сделать государство подотчётным, не сделав слабым.
Уточним, что имеется в виду. Сильное государство после реформ — это не государство, контролирующее все политические и экономические процессы. Это государство, способное удерживать единое пространство правил, обеспечивать исполнение решений, проводить арбитраж конфликтов крупных интересов и не становиться заложником наиболее мощных коалиций — региональных, экономических или бюрократических. Его сила состоит не в отсутствии ограничений, а в способности обеспечивать верховенство общих правил, не подчиняясь частным игрокам. Сильный Центр в такой системе — одновременно гарант общих правил и политический субъект, способный сопротивляться давлению частных коалиций при их применении.
Путинизм предлагает собственное практическое решение проблемы целостности и управляемости огромной, внутренне неоднородной страны. Его ответ — вертикаль власти, отказ от сдержек и противовесов, ограничение политики и допущение автономии регионов и бизнеса лишь до той границы, за которой они не превращаются в самостоятельную политическую силу. Это авторитарный способ, достигнутый ценой деполитизации и постоянного произвола. Однако у него есть одно значимое (и выигрышное) качество: он понятен. Он предлагает ясный способ не допустить превращения частных интересов в альтернативные центры власти.
Но здесь же коренится и главный изъян модели. Центр, выведенный из-под политики, теряет не только подотчетность, но и способность к самокоррекции. Институты, лишенные автономии, хуже передают наверх плохие новости и корректируют ошибки. Неограниченный Центр кажется сильным, но эта сила оборачивается информационной слепотой: он легче принимает решения, реальная цена которых становится ясна слишком поздно.
Война против Украины — самое наглядное проявление этого дефекта, провал путинской модели по ее собственным критериям. Режим, оправдывавший концентрацию власти необходимостью защитить страну от хаоса, сам втянул ее в катастрофически дорогое решение. Он обещал, что неограниченный центр лучше справится с задачами целостности, безопасности и стратегического выбора. Война показала обратное: в критический момент такой центр производит не большую рациональность, а большую вероятность крупной ошибки. Его итогом стала страна, одновременно более опасная для окружающих и менее безопасная для самой себя.
Другая модель силы
Из этого, конечно, не следует, что ответом демократической альтернативы должно быть слабое государство. Российский опыт показывает, насколько опасны и неограниченный Центр, и ослабленное государство. Задача демократической альтернативы — показать, как ограниченный и подотчетный центр может остаться частью сильного государства.
И здесь возникает трудность, которую стоит назвать прямо. В логике демократической нормализации появление новых самостоятельных центров контроля необходимо: без них невозможно предотвратить новую узурпацию власти. Но в переходных условиях это почти неизбежно означает ослабление управленческого центра. В зрелых демократиях такое ослабление компенсируется устойчивой институциональной средой: партиями, опытом парламентских компромиссов, повторяющимися взаимодействиями между участниками политики, признанными процедурами согласования. Там вето-игроки встроены не только в систему ограничений, но и в систему выработки решений.
Переходная Россия будет иной. Партии слабы или разрушены, суды долго были зависимы, федерализм заменен вертикалью, силовой аппарат сохраняет корпоративные интересы, навыки публичного компромисса почти не сформированы. В такой среде новые вето-игроки — это не нейтральные хранители правил, а конкретные группы с собственными ресурсами и интересами: региональными, силовыми, бюрократическими, имущественными, популистскими. Они гарантированно ограничивают верхушку, но не гарантированно усиливают государство, поскольку дееспособность государства возникает не из одних только ограничений, но из их сочетания с механизмами согласования, исполнения и ответственности.
Из этого не следует, что вето-игроки не нужны: без распределенной власти страна снова рискует вернуться к персонализму. Следует другое: вопрос о составе этих игроков, последовательности появления, полномочиях и общих правилах нельзя отложить на потом. Важно, что это не техническая деталь институционального дизайна, а одна из главных развилок переходной программы: как ограничить Центр так, чтобы не разрушить способность государства действовать.
Лучше всего та же проблема видна в отношениях Центра и регионов. Федерализм — это не слабое государство. Федерализм требует одновременно сильного Центра и сильных регионов. Центр должен удерживать общее правовое пространство и гарантировать единство правил. Регионы должны обладать реальной автономией в пределах своих полномочий, а не быть административными филиалами. В российской дискуссии акцент обычно падает на вторую часть формулы — перераспределение полномочий, выборность губернаторов, бюджетная автономия. Значительно слабее проговаривается первая.
Между тем именно здесь ключевой страх работает в пользу статуса-кво: ослабление вертикали слишком легко ассоциируется не с федерализмом в строгом смысле, а с новым торгом региональных элит с Москвой, с асимметрией правил, в крайнем случае и с распадом. Политически неважно, насколько эти страхи рациональны. Важно, что они устойчивы. Поэтому проект федерализации, который не объясняет, каким будет сильный демократический Центр, заранее сужает коалицию поддержки реформ: региональные элиты опасаются неопределённости правил, бизнес — нового перераспределения, бюрократия — потери управляемости, общество — возвращения к хаосу.
Та же логика относится и к крупному бизнесу. Демократическая нормализация должна защитить собственность от государства, но одновременно не допустить превращения крупнейших собственников в фактических соавторов правил. Иначе страх перед ослабленным Центром будет подпитываться не только памятью о региональном торге, но и памятью об олигархическом влиянии 1990-х.
Российская дискуссия о постпутинском устройстве нуждается поэтому в более точной постановке вопроса. Спор идёт не между сильным авторитарным государством и слабым демократическим. Он должен идти между двумя моделями сильного государства. В первой неограниченный Центр стоит над обществом, регионами и бизнесом и удерживает их под контролем за счёт деполитизации и принуждения. Эта модель оказалась не только несвободной, но и ущербной по результатам. Во второй модели ограниченный и подотчётный Центр остаётся достаточно сильным, чтобы не стать добычей самых мощных частных коалиций.
Путинский ответ на базовый российский вопрос — как не допустить превращения большой и разнородной страны в пространство борьбы всех против всех — это сильное государство без полноценной политики. Демократическая альтернатива должна дать другой: сильное государство вместе с политикой, а не вместо неё.
Демократическая альтернатива должна доказать, что предлагает не слабое государство после сильной автократии, а другую модель силы: государство, ограниченное политикой и правом, но способное удерживать общие правила. Без этого страх слабого государства снова будет работать на авторитарную альтернативу, а коалиция в поддержку реформ останется более узкой, чем могла бы быть.
