Почему спустя полтора столетия после реформ Александра II, семь десятилетий после хрущевской «оттепели» и почти сорок лет после перестройки Россия вновь сталкивается все с теми же вопросами? Почему она так и не смогла найти на них устойчивого ответа?
Каждая эпоха начиналась с надежды на обновление. Каждое поколение реформаторов было убеждено, что именно теперь стране удастся преодолеть историческую инерцию. Менялись политические лидеры, экономические модели, формы собственности, идеология и даже государственный строй. Однако спустя некоторое время Россия вновь возвращалась к высокой концентрации власти, слабости институтов и ограниченной политической конкуренции.
Возникает закономерный вопрос: почему реформы снова оказываются обратимыми?
Ответ, как представляется, лежит глубже конкретных политических решений. На протяжении нескольких столетий Россия сталкивается с одними и теми же структурными ловушками развития.
Первая ловушка
Историческое доминирование государства над обществом. В большинстве европейских стран государство постепенно выросло из общества — городов, университетов, торговых союзов и парламентов. В России же государство во многом само создавало общество, определяло правила хозяйственной жизни и направления развития. Поэтому оно традиционно воспринимается как главный субъект истории, а не как инструмент граждан.
Вторая ловушка
Незавершенный переход от империи к современному гражданскому государству. Институты долгое время создавались прежде всего для управления огромной территорией, а не для политической конкуренции и самоуправления. Отсюда постоянное напряжение между необходимостью централизации и потребностью в самостоятельности регионов.
Третья ловушка
Рентная модель экономики. Государство, значительная часть доходов которого формируется за счет экспорта природных ресурсов, значительно меньше зависит от налогов граждан и бизнеса. Это ослабляет общественный контроль над властью и одновременно укрепляет централизованную модель управления.
Четвертая ловушка
Дефицит горизонтального доверия. Там, где устойчивые институты должны заменять личные отношения, продолжают доминировать неформальные связи. В результате доверие переносится с правил на людей, а сами институты остаются слабыми.
Пятая ловушка
Отсутствие согласованного образа будущего. Российское общество на протяжении двух столетий спорит не только о целях развития, но и о собственной идентичности. Разнообразие взглядов естественно для демократии, однако отсутствие согласия относительно правил политического сосуществования превращает каждый новый курс в отрицание предыдущего.
Шестая ловушка
Мобилизационная модернизация. Россия неоднократно демонстрировала способность быстро концентрировать ресурсы для достижения крупных целей. Однако мобилизация почти никогда не сопровождалась созданием институтов, способных эффективно работать после завершения чрезвычайного периода.
Седьмая ловушка
Культура персональной власти. Политическая система традиционно строилась вокруг личности руководителя значительно дольше, чем вокруг устойчивых процедур. Поэтому общественный запрос часто направлен на поиск сильного лидера, а не на создание системы, в которой даже слабый руководитель не способен разрушить институты.
Восьмая ловушка
Незавершенный федерализм. Огромное территориальное и культурное разнообразие России требует не административного единообразия, а эффективного распределения полномочий и ответственности между центром, регионами и местным самоуправлением. Пока этого не происходит, федерализм остается скорее формой административного устройства, чем механизмом развития.
Обратимость реформ
Все эти ловушки объединяет одна общая причина.
Российские реформы почти всегда меняли содержание политики, но крайне редко меняли правила производства самой политики.
Именно поэтому они оставались обратимыми.
На протяжении полутора столетий страна неоднократно меняла экономическую систему, формы собственности, идеологию и даже название государства. Однако практически неизменным оставался механизм воспроизводства власти, допускающий ее последующую концентрацию.
Именно здесь проходит главный исторический водораздел.
Долгое время спор о будущем России строился вокруг вопроса: что первично — экономика или политика?
Опыт последних десятилетий показывает ограниченность обеих позиций. Рыночные реформы сами по себе не гарантируют демократического развития. Но и демократические процедуры не способны сохранить свободу, если сами институты остаются уязвимыми для политической монополизации.
Первичной является не экономика.
И не идеология.
Главное – конституция
Первичной является конституционная архитектура государства.
Именно она определяет, каким образом формируется и сменяется власть, как распределяются полномочия между ее ветвями и уровнями, насколько независим суд, способен ли парламент осуществлять контроль, существуют ли реальные механизмы федерализма, защищены ли местное самоуправление, политическая конкуренция, гражданское общество и основные права человека.
Конституция в этом смысле — не цель сама по себе и не символ политического компромисса.
Она является инженерным проектом государства.
Именно она задает архитектуру, внутри которой затем развиваются экономика, политическая система, общественное доверие и механизмы ответственности.
Если эта архитектура допускает чрезмерную концентрацию власти, ослабляет систему взаимного контроля и делает институты зависимыми от политической конъюнктуры, то рано или поздно именно такая логика начинает определять развитие всей государственной системы независимо от первоначальных намерений ее создателей.
И наоборот, архитектура, основанная на разделении властей, независимости суда, реальной сменяемости руководителей, сильном местном самоуправлении, федерализме, политическом плюрализме и гарантированной защите прав человека, создает систему, в которой устойчивость демократии зависит не от личных качеств правителей, а от самой конструкции государства.
В этом заключается принципиальное различие между персоналистским и институциональным государством.
В первом устойчивость системы определяется человеком.
Во втором — правилами.
Поэтому будущая модернизация России должна начинаться не с очередной экономической программы и не с поиска нового лидера.
Она должна начинаться с проектирования такой конституционной архитектуры, которая сделает возврат к персонализированной власти максимально невозможным независимо от политической конъюнктуры.
Главный вопрос XXI века состоит уже не в том, какая идеология победит и какая экономическая модель окажется эффективнее.
Главный вопрос — способны ли современные государства создавать такие институты, которые защищают свободу не благодаря доброй воле руководителей, а вопреки возможному злоупотреблению властью.
История России — это история попыток изменить страну через смену политики.
История ее будущего начнется тогда, когда изменятся правила производства самой политики.
