В отличие от большинства стран, в США не существует национального банка. Его функции выполняет Федеральная резервная система США (ФРС): сеть специальных получастных-полугосударственных банков. Это ключевой институт американской экономики.
ФРС создана более 100 лет назад после серии банковских кризисов и выполняет функцию обеспечения устойчивости финансовой системы, регулирования денежного обращения, предотвращения рыночной паники. Сегодня одна из ключевых функций ФРС – определение базовых параметров денежно-кредитной политики США через утверждение учетных ставок. Они определяют стоимость денег, через них ФРС влияет на инфляцию, доступность кредитов, курс доллара и общее состояние экономики.
Как устроена ФРС
Формально ФРС – независимая структура, не подчиняется Белому дому, ее руководство не входит в структуру правительства. Но председатель ФРС назначается президентом и утверждается Сенатом. Сроки полномочий ФРС установлены так, чтобы не зависеть от политической конъюнктуры, чтобы действующее правительство не могло контролировать банковские функции. Члены Совета управляющих назначаются на 14 лет, а председатель ФРС, избираемый из членов Совета, получает полномочия на 4 года с возможностью переназначения.
Живая легенда ФРС – столетний Алан Гринспен, назначенный Рейганом и ушедший в отставку при Джордже Буше-младшем. Джером Пауэлл, недавно покинувший должности главы ФРС, был назначен Трампом в 2018 году. Президент Трамп в целом высоко оценивал его работу во время финансовых проблем 2020 года, вызванных эпидемией ковида.
Структура ФРС отражает государственно-частный децентрализованный характер организации. ФРС состоит из Совета управляющих в Вашингтоне и 12 региональных федеральных резервных банков, расположенных в крупнейших экономических центрах страны. Решения внутри ФРС принимает Федеральный комитет по операциям на открытом рынке (FOMC) – коллегиальный орган, определяющий денежно-кредитную политику США и учетные ставки. Именно решения FOMC оказывают непосредственное влияние как на американскую экономику, так и на глобальные финансовые рынки.
Несмотря на высокий уровень автономии, ФРС не полностью независима. Конгресс США определяет ее мандат и законодательные рамки деятельности, президент назначает руководство системы, а председатель ФРС регулярно отчитывается перед Конгрессом. В то же время Белый дом не обладает формальным правом диктовать ФРС учетную ставку или параметры денежной эмиссии. Именно это сочетание политической подотчетности и институциональной независимости делает ФРС одним из наиболее влиятельных и одновременно наиболее дискуссионных институтов американской государственности.
Трамп против Пауэлла
С прежним председателем ФРС Джеромом Пауэллом у Дональда Трампа существовали серьезные идеологические расхождения относительно денежно-кредитной политики. Пауэлл придерживался жесткого подхода и отказывался резко снижать учетные ставки ФРС, опасаясь ускорения инфляции и перегрева экономики. Трамп требовал удешевить деньги, полагая, что доступность кредита позволит ускорить экономический рост, стимулировать инвестиции и поддержать американскую промышленность. По сути, конфликт между Белым домом и ФРС отражал более широкий спор о приоритетах американской экономической политики: борьбе с инфляцией или стимулировании роста.
Трамп регулярно бранил Пауэлла, что само по себе стало беспрецедентным явлением для современной американской политики, и больше того, не стеснялся в выражениях, употребив как-то даже слово болван. Традиционно президенты США старались избегать прямого давления на ФРС и уважали ее институциональную независимость. Отдельным объектом критики стала дорогостоящая реконструкция штаб-квартиры ФРС в Вашингтоне. Трамп утверждал, что руководство ФРС допустило чрезмерные расходы на строительство и реконструкцию комплекса зданий, а сам Пауэлл якобы вводил Конгресс в заблуждение относительно стоимости проекта.
Марионетка ли Уорш
В середине апреля состоялись весьма напряженные и сложные слушания в Сенате – утверждали преемника Пауэлла – Кевина Уорша. Формально обсуждение касалось денежно-кредитной политики и будущего американской экономики, фактически же значительная часть слушаний превратилась в спор о независимости ФРС и степени влияния Дональда Трампа на нее. Республиканцы представляли Уорша как опытного кризисного менеджера и реформатора, способного «вернуть ФРС к ее прямому мандату» – борьбе с инфляцией и обеспечению занятости. Демократы, напротив, пытались представить его человеком Трампа, который может лишить ФРС независимости и превратить в инструмент политической борьбы Белого дома.
Наиболее жесткие и провокационные вопросы Уоршу задавала сенаторка Элизабет Уоррен. Она прямо обвиняла его в отсутствии независимости и называла марионеткой Трампа. Уоршу напоминали, что в разные периоды он занимал противоположные позиции по учетным ставкам: сначала выступал как жесткий сторонник высоких ставок, затем критиковал повышение ставок, а после возвращения Трампа вновь стал поддерживать их снижение. Уоррен также атаковала его по вопросам личных финансов и конфликта интересов, требуя раскрыть структуру активов стоимостью свыше 100 млн долларов и уточнить, связаны ли они с окружением Трампа, криптовалютными проектами или инвестиционными структурами, связанными с Джеффри Эпштейном.
В ответ Уорш избегал прямых политических заявлений и постоянно возвращался к тезису, что он полностью согласовал действия с Управлением по вопросам этики Конгресса США и готов продать практически все активы ради сохранения доверия к ФРС. Когда Уоррен потребовала признать поражение Трампа на выборах 2020 года, Уорш фактически ушёл от ответа, заявив лишь, что результаты были сертифицированы Конгрессом.
Главной темой выступления Уорша стала идея «реформы ФРС». Уорш неоднократно повторял, что ФРС «потерялась» и слишком далеко ушла от своей основной функции. В качестве приоритетов он называл борьбу с инфляцией, восстановление доверия к ФРС, сокращение ее чрезмерной роли в экономике и отказ от вовлечения ее в политические и климатические вопросы. Отдельно Уорш подчеркивал необходимость пересмотра инфляционной стратегии ФРС после ошибок 2021–2022 годов, когда американский регулятор слишком долго называл инфляцию «временной».
Именно поэтому многие американские аналитики называют Уорша «компромиссным кандидатом». Для консерваторов и окружения Трампа он приемлем как критик политики Джерома Пауэла, сторонник реформ ФРС и более тесной координации денежной политики с задачами экономического роста. Одновременно для части финансового истеблишмента и умеренных республиканцев Уорш остается относительно безопасной фигурой: он уже работал в Совете управляющих ФРС с 2006 по 2011 годы, тогда он получил славу «инфляционного ястреба». Он участвовал в антикризисной политике 2008 года, хорошо известен на Уолл-стрит и воспринимается как человек системы, а не радикальный политический назначенец. Именно сочетание опыта работы в Совете управляющих ФРС, наличие связей с финансовыми кругами и готовности поддержать реформирование центрального банка позволило ему получить поддержку как трампистского крыла республиканцев, так и части традиционного финансового истеблишмента США.
За два дня до истечения очередного срока Джерома Пауэла Сенат проголосовал в поддержку Уорша 54 против 45 голосов. Голосование распределилось ровно по партийной линии. Единственным демократом, поддержавшим Уорша, стал представитель Пенсильвании Джон Феттерман.
Победа Трампа?
Назначение Кевина Уорша главой ФРС во многом воспринимается как политическая победа Дональда Трампа. Дело не только в том, что ему удалось убрать с руководящей должности Джерома Пауэлла, с которым был конфликт, но и в том, что при новом руководстве ФРС, вероятно, станет более тесно увязывать действия с экономическими приоритетами администрации. Если ранее ФРС стремилась максимально дистанцироваться от Белого дома и Министерства финансов, то Уорш допускает более активное взаимодействие денежно-кредитной политики с задачами промышленного развития, стимулирования инвестиций, развития искусственного интеллекта, полупроводниковой отрасли и стратегических производств. Фактически речь может идти о постепенном переходе США от классической неолиберальной модели независимого центрального банка к более государственно-координируемой экономической системе, где монетарная политика рассматривается как часть общей стратегии экономической конкуренции с Китаем и другими мировыми центрами силы.
22 мая состоялась инаугурация нового главы ФРС Кевина Уорша. Торжественное мероприятие прошло в Белом доме, а присягу принимал лично президент Дональд Трамп. Он подчеркнул опыт Уорша на Уолл Стрит и репутацию «одного из действительно великих председателей Федеральной резервной системы». В выступлении Трамп отметил, что ключевым приоритетом нового председателя будет возвращение ФРС к своим основным функциям: поддержанию стабильности цен и достижению полной занятости. Трамп также подчеркнул независимость ФРС, и упомянул, что Уорш будет принимать решения самостоятельно без политического давления.
Трамп связывает с новым председателем надежды на ускорение экономического роста и стабилизацию инфляции, хотя эксперты предупреждают что сложности с высокой инфляцией, вызваны геополитическими факторами, прежде всего войной в Иране, и внутренними экономическими дисбалансами. Кевин Уорш заявил, что намерен организовать «смену режима» в ФРС.
На самом деле ему предстоит сложная работа по выстраиванию баланса между ожиданиями президента о снижении ставок и обязанностью соблюдать независимость монетарной политики, сохраняя доверие инвесторов и рынков.
Остается открытым и вопрос, сможет ли Трамп уже к ноябрю существенно улучшить экономическую ситуацию. ФРС может начать постепенно смягчать денежно-кредитную политику – снижать ставки, но эффект от подобных решений обычно проявляется с задержкой.
