Все детали проекта пока неизвестны, но уже сейчас можно рассмотреть, что скрывается за такой идеей, насколько она реализуемая на практике и где могут быть «подводные камни».
Сплотить союзников
Предложение о формировании европейского Совбеза не ново. В 2018 году канцлерина ФРГ Ангела Меркель уже выступала с таким предложением. Идея Меркель содержала четыре основных компонента:
- отказ от принципа единогласия при принятии внешнеполитических решений;
- связка с ООН вплоть до получения Евросоюзом отдельного места в организации;
- ротация состава Совбеза, что должно было повысить работоспособность структуры;
- создание общей Белой книги угроз безопасности ЕС.
Год спустя в Бундестаг поступил парламентский запрос от фракции либералов о ходе подготовительных работ и будущей структуре Совбеза. Федеральное правительство рассказало о первых консультациях с партнерами по Евросоюзу, сообщило о первичном интересе с их стороны и признало отсутствие конкретики. Это был не лучший политический сигнал.
Предложение из Берлина не получило должного внимания за пределами экспертного сообщества и было фактически заблокировано по той же причине, по какой до сих пор не пересмотрена модель единогласного одобрения многих проектов Евросовета. Небольшие государства считают, что существует риск формирования политики Евросоюза крупными игроками без должного учета интересов остальных. Да и начавшаяся вскоре пандемия ковида коренным образом изменила повестку.
В нынешнем варианте фон дер Ляйен явно учла ошибки предыдущего проекта. Несмотря на очевидные параллели, она не решилась напрямую затрагивать столь важный для многих членов ЕС принцип единогласия и сместила акценты в сторону быстрого реагирования на кризисные ситуации. В случае гибридных (и не только гибридных) атак на критическую инфраструктуру стран содружества либо прямых диверсий должен сработать механизм, напоминающий тот, что предусмотрен статьей 4 Устава НАТО: любой член Североатлантического альянса может инициировать консультации, если он видит признаки угрозы своей территориальной целостности, независимости или безопасности. Такие консультации созывались с 1949 года девять раз, в последний раз в 2025 году, после нарушения воздушного пространства Эстонии тремя российскими военными самолетами.
Подобного правила в Евросоюзе пока нет.
Первые лица ЕС постоянно заявляют об отсутствии планов создавать структуры, в той или иной степени дублирующие НАТО. Идея Европейской армии, о которой в предыдущие годы время от времени говорили в Берлине и Париже, сейчас неформально табуирована. Причина проста: Европа до сих пор не обладает достаточным оборонительным потенциалом в очень многих областях, от отдельных видов вооружений и спутниковой группировки до транспортных возможностей и сбора разведанных. Она вынуждена опираться на США, поэтому в интересах Брюсселя не ослаблять, а укреплять Североатлантический альянс. Однако непонятно, как будет воспринято предложение о создании Совбеза Европы, где вопросы безопасности и коллективной реакции содержатся в самом названии, в штаб-квартире НАТО и в Белом доме.
Пул друзей ЕС
Фактически вся политика безопасности Брюсселя с момента повторного прихода Трампа к власти в Вашингтоне строится на балансе между военно-политической эмансипацией и нежеланием разозлить американцев до такой степени, чтобы Белый дом всерьез задумался о необходимости защищать Европу прямо сейчас.
Восемь лет назад Меркель в проекте Совбеза ЕС в какой-то мере учитывала изменение политики США. К тому моменту в Белом доме уже второй год находился все тот же Трамп, сделавший несколько явно некомплиментарных заявлений в адрес Евросоюза и партнеров по НАТО. Но тогда геополитические реалии были иными.
Теперь «российский фактор» заставляет действовать.
Коренное отличие идеи восьмилетней давности от нынешней состоит в привлечении внешних акторов. Называются четыре государства, три из которых члены НАТО: Великобритания, Канада, Норвегия и Украина.
Подоплека этого предложения ясна. Лондон в последнее время пошел на тесное сближение с Брюсселем и заключил договора о гарантиях безопасности различного уровня, в том числе двусторонние, с государствами ЕС. Страна обладает современной армией, мощным ВПК, ядерным оружием и сильными разведслужбами, демонстрирует решимость в противостоянии российской агрессии.
Оттава экономически сильна, ее интересы непосредственно затрагиваются в Арктике, регионе мире, где Россия проявляет высокую активность. Предложение фон дер Ляйен Канаде об ассоциированном членстве в Евросоюзе, пока без подробностей, стало четким шагом навстречу союзнику, который уже давно открыто высказывает недовольство политикой США и имеет много точек соприкосновения с Европой.
Осло в силу географии контролирует важные морские пути на севере; Норвегия стала после отказа от российских энергоносителей основным поставщиком углеводородов в ЕС.
Наконец, Киев не только жертва нападения Москвы, но и лидер в области беспилотных систем. Будучи кандидатом в Евросоюз, Украина очень важна для стабильности и новой архитектуры безопасности, которая должна быть создана в Европе после окончания войны.
В отношении Киева просматривается еще один аспект. Украина четко определила свои приоритеты — это полноправное членство в ЕС и НАТО. Брюссель не может предложить ни того, ни другого, по крайней мере, в краткосрочной перспективе. Украинский президент Владимир Зеленский последовательно отвергал «альтернативные» модели, например предложение об ассоциированном участии в Евросоюзе канцлера ФРГ Фридриха Мерца. Опасения Киева понятны — остаться надолго, если не навсегда на «скамейке запасных» единой Европы — не лучшая перспектива. А вот участие в европейском Совбезе более привлекательно. Это одновременно и сблизило бы Киев и Брюссель, подчеркнув значение Украины для ЕС, и наполнило бы сотрудничество конкретным смыслом и содержанием, и не выглядело бы как формальный «эрзац» полноправного членства.
Проблемы, требующие решения
Точная структура и даже контуры будущего возможного европейского Совбеза пока неясны, но уже можно обозначить список «претензий», с которыми столкнуться сторонники проекта.
Принцип единогласия и право вето остаются священной коровой для немалой части членов ЕС, которые они ревностно оберегают и считают наиважнейшими инструментами для защиты национальных интересов против «доминирования сильных». Руководство Евросоюза пока старательно обходит скользкую тему, но решение принимать все равно придется: либо повтор модели Евросовета, либо одобрение большинством голосов без возможности ветирования. И это, без сомнения, вызовет споры и противоречия. Кроме того, сохранение единогласия и вето в значительной степени замедлило бы то самое быстрое реагирование, на которое делает ставку фон дер Ляйен.
Что произойдет, если условная Португалия не посчитает опасения условной Латвии достаточной причиной для консультаций?
Также конструкторам Евросовбеза необходимо будет обозначить роль и права Норвегии, Украины, Великобритании и Канады. Вряд ли все государства ЕС одобрят полное равноправие в новой структуре, включая то же вето. Не всем понравится ситуация, в которой не-член Евросоюза блокирует решение, которое нашло поддержку большинства или значительной части полноправных членов сообщества.
Отдельно стоит уделить внимание ситуации вокруг Великобритании и Украины. Лондон официально покинул ЕС 31 января 2020 года, а к концу года завершился и переходный период. С тех пор отношение британских политиков к единой Европе стало более дружественным, а опросы свидетельствуют о росте количества граждан, сожалеющих о выходе страны из крупнейшего наднационального демократического объединения в мире. Но евроскептики наверняка начнут шумную кампанию против «возвращения» Великобритании в Евросоюз «через другую дверь».
Похожей критике может подвергнуться и участие в европейском Совбезе Украины, только под «другим углом». Не секрет, что скепсис относительно полноправного членства Киева в ЕС присутствует даже в рядах центристских партий Европы, а от радикалов, набирающих силу во многих европейских государствах, и вовсе звучат голоса о недопустимости членства Украины в ЕС даже в будущем. Евросовбез может быть воспринят как площадка для приобретения представителями Украины права голоса, да еще и в такой чувствительной сфере как безопасность, «мини-членство» в обход предписанных процедур. Да и без сомнения будет активно разыгрываться карта «угрозы вовлечения ЕС в войну против России».
Несмотря на вполне понятные аргументы в пользу привлечения именно этих четырех «сторонних» государств, не исключены возражения от стран-кандидатов в Евросоюз, которые далеко продвинулись в процессе приобретения членства и годами, а то и десятилетиями шли по пути реформ, включая весьма болезненные. Конечно, Албания, Черногория или Северная Македония не обладают ядерным оружием, развитым ВПК, огромными запасами полезных ископаемых и ключевым географическим положением. Но не в традициях ЕС заявлять о разделении партнеров на «нужных» и «не нужных».
Остается непонятным, какой правовой статус получил бы Совбез в сложной иерархии ЕС. Если это будет некий форум для ни к чему не обязывающих дискуссий, то в таком случае европейская бюрократия создаст лишь «бумажного тигра» и будет понапрасну тратить деньги налогоплательщиков. Если же в планах фон дер Ляйен создание дееспособного органа, то с высокой долей вероятности необходимо будет не просто выделить финансирование и штат сотрудников, но и определить место Совбеза в сложной бюрократической системе институций Евросоюза. Не исключено, что будет нужно внести дополнения в договора ЕС, включая базовые, а это длительный и непростой процесс согласований и принятия.
Наконец, несмотря на уверения, официальные и звучащие в кулуарах, в НАТО вполне могут воспринять действия ЕС как создание параллельных структур и ослабление Альянса. И это не вызовет позитивной реакции у руководства балтийских государств и Польши, нуждающиеся в единстве НАТО как никто другой.
Желаемое и действительное
Мотивы фон дер Ляйен понятны. В данный момент у Евросоюза нет политических и финансовых ресурсов для углубления интеграционных процессов внутри сообщества. В ключевых государствах ЕС к власти могут прийти силы, которым и нынешний Евросоюз представляется излишне централизированным, а «свободное объединение суверенных наций» без взаимных обязательств — наиболее привлекательным. Экономика еврозоны пока еще на стала на ноги достаточно прочно.
В такой ситуации было бы бессмысленно реанимировать идею «Федеральных штатов Европы». Развитие военного компонента в ЕС также имеет вполне осязаемые пределы. Позиция администрации США не стала более предсказуемой, а лично Трампа — более дружественной к Европе. В этой связи поиск новых форматов, направленных на улучшение координации и скорости принятия решений, в сочетании с привлечением сильных союзников извне, кажется логичным путем.
Однако объективные препятствия, пусть и кажущиеся по отдельности преодолимыми, в совокупности служат серьезным барьером. Сторонникам проекта пришлось бы вступать в сложные долгие дискуссии с «недовольными» как в самом ЕС, так и за его пределами, искать механизмы юридического и институционального оформления новой структуры и неизбежно сталкиваться с новыми проблемами. При этом нет никакой гарантии, что потенциальный европейский Совет безопасности станет на практике именно тем органом, как это ожидается авторами идеи: площадкой для оперативного реагирования, быстрых консультаций и выработки решений, которые будут действительно иметь последствия.
Возможно, руководству Евросоюза стоило бы здесь несколько умерить амбиции и сосредоточиться на более выполнимых проектах. Например, внутри существующих европейских институций мог бы быть создан специальный координационный штаб на постоянной основе. В структуре Совета ЕС есть как минимум один орган, который подошел бы для институциональной привязки такого штаба — Комитет по политике и безопасности. В его состав входят послы национальных государств при Евросоюзе. Здесь осуществляется мониторинг международной ситуации, формируются рекомендации и концепции, а также осуществляется контроль за осуществлением уже принятых мер. Проблема Комитета в его медленной работе, но штаб мог бы функционировать в ином режиме.
Для государств вне ЕС, которые в силу своего политического, экономического и военного веса привлекательны для Брюсселя и хотели бы более тесных взаимоотношений с Евросоюзом, можно подготовить ассоциативный формат, как уже предлагается Канаде, конечно же, с уточнениями и выделением компонента, связанного с коллективной безопасностью. Здесь пришлось бы убедить Киев и развеять опасения предоставления «эрзац-членства навсегда», но это скорее вопрос правильной коммуникации.
На Евросоюзе лежит ответственность за стабильность и безопасность на континенте. Это единственная сила, которая по своей природе может и хочет противостоять российской экспансии в геополитической плоскости. (В то время как Украина делает это на фронте). Желание создать новые, более дееспособные структуры с привлечением союзников вполне резонно. Но в то же время крайне важно сохранить сплоченность ЕС, ее связь с НАТО и минимизировать риски потенциальных конфликтов в рядах сообщества.
